Advies Orde van Advocaten
Orde van Advocaten 23/01/2003

inzake: Wetsvoorstel uitbreiding Identificatieplicht

Mijnheer de Minister,

Bij brief van 10 december 2002 heeft u de Nederlandse Orde van Advocaten verzocht voor 1 februari 2003 te adviseren omtrent de uitbreiding van de identificatieplicht. De Algemene Raad heeft hierover advies ingewonnen van de Adviescommissie Strafrecht. Dit pre-advies is in dit advies van de AR geÔnsereerd. In het advies zal worden ingegaan op de vraag of een algemene identificatieplicht wenselijk is en inhoudelijk op de voorgestelde wetsartikelen die aanleiding geven tot opmerkingen.

1. Is een algemene identificatieplicht wenselijk?

In het Strategisch Akkoord 2002 is opgenomen dat een algemene identificatieplicht zal worden ingevoerd opdat de bestrijding van de criminaliteit en de rechtshandhaving doeltreffender zullen zijn. Het kabinet geeft vervolgens aan in de Memorie van Toelichting dat een stap kan worden gezet door invoering van een plicht tot het dragen en tonen van een geldig identiteitsbewijs voor alle personen die in Nederland verblijven. Vervolgens wordt beschreven welke maatregelen daartoe moeten worden genomen, maar niet wordt duidelijk op welke gronden de bestrijding van de criminaliteit en de rechtshandhaving daardoor doeltreffender worden. Is er onderzoek gedaan waaruit blijkt dat veel verdachten niet zijn aangehouden omdat er nog geen algemene identificatieplicht was? Of bepaalde wetten niet gehandhaafd konden worden? Daarvan is niets bekend en het lijkt de AR ook onwaarschijnlijk omdat politie en justitie nu reeds kunnen optreden bij een vermoeden van een strafbaar feit of bij het overtreden van een wettelijk voorschrift. Bovendien is al in een aantal wettelijk omschreven gevallen sprake van een identificatieverplichting. Wat is dan de meerwaarde van een algemene identificatieplicht boven de bestaande situatie? De Memorie van Toelichting geeft dit niet aan, behoudens woorden van zeer algemene strekking. De AR is dan ook van mening dat een voorstel van wet, dat zeer ingrijpt in de privacy van burgers en dus in de gehele samenleving, deugdelijk gemotiveerd moet zijn alvorens daarover te kunnen oordelen. De Raad voor Hoofdcommissarissen heeft aangegeven bij een eerder soortgelijk voorstel dat de politie bij de huidige regelgeving voldoende armslag heeft.

Advies

De AR is derhalve geen voorstander van de invoering van een algemene identificatieplicht zolang niet overtuigend is aangetoond dat een dergelijke plicht een meerwaarde oplevert ten opzichte van de huidige bestaande situatie voor het oplossen en voorkomen van strafbare feiten en handhaven van wetten. Op de specifieke bepalingen van het wetsvoorstel wordt vanaf punt 3 ingegaan.

2. Om de uitbreiding van de identificatieplicht te kunnen realiseren, dienen de Wet op de identificatieplicht, het Wetboek van Strafrecht, de Politiewet en de Algemene wet bestuursrecht in verband met de invoering van een identificatieplicht van burgers ten opzichte van ambtenaren van politie aangesteld voor de uitvoering van de politietaak en van administratieve toezichthouders (uitbreiding identificatieplicht), gewijzigd en aangevuld te worden. De AR gaat hieronder slechts in op die wetsartikelen die bespreking behoeven.

3. De wet op de identificatieplicht

Een eerste opmerking verdient artikel 2 van 'Hoofdstuk II. Toonplicht'

'Een ieder die de leeftijd van 12 jaar heeft bereikt, is verplicht op de eerste vordering van een ambtenaar bedoeld in artikel 8a van de Politiewet, een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 ter inzage aan te bieden. Deze verplichting geldt ook indien het verzoek tot inzage wordt gedaan door een toezichthouder op grond van artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht'

In de Memorie van Toelichting is vermeld dat u zich heeft afgevraagd of deze verplichting ook zou moeten worden opgelegd aan jeugdigen beneden de twaalf jaar. U heeft dit uiteindelijk niet in het wetsontwerp opgenomen omdat jeugdigen beneden de twaalf jaar in de regel niet beschikken over een eigen identiteitsbewijs: doorgaans staan zij ingeschreven in het paspoort van hun ouders. Bovendien zijn kinderen beneden de twaalf jaar niet vervolgbaar. Ook landen als BelgiŽ, Frankrijk en Duitsland kennen geen identificatieplicht voor personen beneden de twaalf jaar. In deze landen gaat de plicht in op 15- of 16-jarige leeftijd.

In de Memorie van Toelichting is nergens vermeld dat gebleken is dat kinderen boven de twaalf jaar doorgaans wel meteen over een eigen paspoort beschikken. Bovendien zal geen enkele ouder zijn kind van 12 met een duur document als een paspoort iedere dag op pad sturen, omdat de kans op diefstal of kwijtraken van het document veel te groot is, iets waar de Memorie van Toelichting ook op wijst op pagina 7. U stelt aldaar dat 'invoering van een draag- en toonplicht ertoe zal leiden dat aan het hebben van een identiteitsbewijs steeds meer belang toekomt, waardoor meer diefstal bij particulieren en (&) kan worden verwacht'. Juist kinderen van net 12 of iets ouder zijn dan een gemakkelijk doelwit. Kinderen van twaalf jaar spelen nog buiten en zullen in heel veel situaties bovendien hun legitimatie vergeten mee te nemen.

In de Memorie van Toelichting is niet vermeld waarom wordt afgeweken van de praktijk in andere Europese landen waar de algemene identificatieplicht wordt ingevoerd op 15 of 16-jarige leeftijd. Een leeftijd waarop kinderen naar de bovenbouw van de middelbare school gaan en in staat moeten worden geacht om aan een dergelijke verplichting ook zelf te kunnen voldoen. Kinderen van die leeftijd zullen in het algemeen over een paspoort gaan beschikken omdat zij met school op werkweek naar het buitenland gaan of met jongerenreizen meegaan.

Inmiddels heeft u op 16 januari 2003 in een artikel in het Dagblad van het Noorden gezegd dat 14 jaar ook wel een goede leeftijd zou zijn. Het blijft evenwel zeer willekeurig omdat ook de leeftijd van 14 jaar niet verder gemotiveerd wordt.

Advies

De AR adviseert u ten aanzien van de leeftijd waarop de algemene identificatieplicht moet ingaan ' voor zover een algemene identificatieplicht wenselijk moet worden geacht' die leeftijd te stellen op 16 jaar conform de andere Europese landen.

Voor personen die thans niet gehouden zijn een identiteitsbewijs bij zich te dragen, zoals gepensioneerden, bejaarden , huisvrouwen etc., adviseert de commissie een identiteitskaart in te stellen die voor ieder eenvoudig en tegen betrekkelijk geringe kosten kan worden verkregen. Mogelijk kan het Europees Identiteitsbewijs hiervoor gebruikt worden.

4.Wetboek van Strafrecht

Na artikel 447d wordt een artikel ingevoegd dat luidt:

Artikel 447e

'Hij die niet terstond voldoet aan een op grond van artikel 8a van de Politiewet gedane vordering tot inzage van een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht of aan een verzoek daartoe op grond van artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete van de tweede categorie (2.250 euro)'.

Onduidelijk is waarom niet gekozen is voor de oplossing als opgenomen in een aanwijzing van het College van procureurs-generaal die ervan uitgaat dat handhaving van de identificatieplicht geen doel op zich is maar dient bij te dragen aan de handhaving van de rechtsorde in het algemeen. Dan is een aparte strafbaarstelling van een overtreding van de identificatieplicht niet nodig maar beter te hanteren als strafverzwarende omstandigheid bij afdoening van een strafbaar feit. Het kabinet heeft echter de voorkeur gegeven aan een aparte strafbaarstelling, waarin de relatieve ernst van het strafbare feit beter tot uitdrukking wordt gebracht. Door deze specifieke strafbaarstelling kan volgens u een betere proportionele reactie worden gegeven.

Advies

De AR zet vraagtekens bij de aparte strafbaarstelling van het overtreden van de identificatieplicht. De potentiŽle sanctie is bovendien zwaar nu er zelfs met een vrijheidsstraf wordt gedreigd.Deze lijkt tegen de achtergrond dat de algemene identificatieplicht al zou moeten ingaan op twaalf jaar disproportioneel te zijn.

5.Politiewet

Na artikel 8 wordt een artikel ingevoegd dat luidt:

Artikel 8a

1.Een ambtenaar van politie aangesteld voor de uitvoering van de politietaak, is bevoegd tot het vorderen van inzage in een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht van personen, voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak.

2.Gelijke bevoegdheid komt toe aan de militair van de Koninklijke marechaussee, voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn politietaak, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, en aan de militair van de Koninklijke marechaussee of enig ander onderdeel van de krijgsmacht die op grond van artikel 58, eerste lid, onderscheidelijk artikel 59, eerste lid, bijstand verleent aan de politie.'

De Memorie van Toelichting geeft aan dat als uitgangspunt is gekozen dat de politie haar bevoegdheid slechts uitoefent voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van haar taak noodzakelijk is. Dat betekent dat deze bevoegdheid niet zonder reden of willekeur mag worden uitgeoefend. De AR steunt dit uitgangspunt van harte, evenals de vaststelling dat het niet de bedoeling is te komen tot losse identiteitscontroles waarvan het enige doel handhaving van de identificatieplicht is.

In de Memorie van Toelichting is ook vermeld 'dat het te ver zou gaan indien verlangd wordt dat ook voor de uitoefening van de controletaak door de politie altijd een concrete aanleiding, zoals een vermoeden van een strafbaar feit, aanwezig moet zijn.' Het kabinet verwijst daarvoor naar de Wet identificatieplicht prostituees (Wip), waar het ook de bedoeling is dat de gemeentelijke bestuursorganen overeenkomstig de bedoeling van de wet zonder beperking kan vragen naar de identiteit van de prosituee met het oog op de vaststelling van leeftijd en nationaliteit. Nu is dit standpunt door de lagere rechtspraak niet overgenomen, zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting. De rechter in eerste aanleg vindt dat er bijzondere redenen moeten bestaan, op grond van het in artikel 5:13 Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel, alvorens identiteitsbewijzen mogen worden gevraagd. Er moeten aanwijzingen zijn dat degene die in het prostitutiepand aanwezig is, onrechtmatig in Nederland is of anderszins niet aan de gemeentelijke verordening wordt voldaan. Het gaat bovendien wel ver om een specifieke regeling voor een bepaalde groep ' die vaak te maken heeft met aan het beroep verwante criminaliteit' te vergelijken met een algemene identificatieplicht die voor alle burgers in Nederland moet gaan gelden.

Advies

De AR is dan ook van mening dat de noodzakelijkheid, als omschreven in het wetsartikel, altijd in het proces-verbaal vermeld dient te worden. Alleen op die manier kan de rechter achteraf toetsen of terecht om een identiteitsbewijs is gevraagd. Het gaat erom willekeur en discriminatie  die de wet ook niet beoogt blijkens de Memorie van Toelichting  aantoonbaar uit te sluiten. De AR adviseert dan ook een bepaling op te nemen in het wetsvoorstel waaruit blijkt dat de noodzakelijkheid, als genoemd in artikel 8a van de Politiewet, altijd in het proces-verbaal vermeld moet worden. Subsidiair verdient het de voorkeur wanneer de Memorie van Toelichting deze verplichting duidelijk zou bevatten.

6.Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht komt te luiden:

Artikel 5:16

'Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen en personen te verzoeken een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht ter inzage aan te bieden.'

Het gaat hier om de identificatieplicht ter uitvoering van het bestuurlijk toezicht. Op grond van de huidige formulering is een toezichthouder alleen bevoegd om inlichtingen te vorderen. Het kabinet wil deze bevoegdheid uitbreiden zodat er ook inzage in het identiteitsbewijs kan worden verkregen. Op grond van artikel 5:20 Awb dient betrokkenen hieraan mee te werken. Niet wordt toegelicht in de Memorie van Toelichting waarom het gewenst is dat deze bevoegdheid wordt uitgebreid, anders dan in de algemene termen waarin het wetsvoorstel wordt aanbevolen.

Advies

De AR adviseert u expliciet in de Memorie van Toelichting te vermelden waarom deze toezichthouders een uitbreiding van hun bevoegdheden nodig hebben.

Graag verneemt de Algemene Raad te zijner tijd van U op welke wijze U het advies van de Orde heeft verwerkt in het kader van dit voorstel tot wet.

Met de meeste hoogachting, namens de Algemene Raad,

J.J.H. Suyver
Algemeen Secretaris

© Nederlandse Orde van Advocaten